MONTEVIDEO – La reforma de la ciudadanía, el proyecto de una nueva ley electoral y la revisión de las circunscripciones del exterior representan, según el politólogo uruguayo Oscar Bottinelli, distintas expresiones de una misma tendencia hacia la progresiva restricción del electorado y de la representación política de quienes residen fuera del país.

Profesor de Sistema Político y Electoral en la Universidad de la República de Uruguay y comendador de la Orden de la Estrella de Italia, Bottinelli enmarca el debate en una tendencia más amplia que estaría afectando a varias democracias.

“Creo que en el mundo occidental está en marcha un proceso de erosión del juego limpio electoral”, afirma el politólogo, para quien el fenómeno “no es nuevo ni responde a una única orientación ideológica”.

Aunque subraya las diferencias entre cada caso, Bottinelli menciona los intentos de modificar las reglas electorales —como sucede con el sufragio por correspondencia en Estados Unidos— y el uso de herramientas judiciales o institucionales para condicionar la participación de dirigentes políticos, como ocurrió con Marine Le Pen en Francia.

En ese contexto, el profesor también ubica la reciente reforma italiana de la ciudadanía, aprobada en marzo de 2025, que limitó la transmisión del ius sanguinis sin introducir paralelamente un verdadero principio de ius soli.

“En lugar de combinar ambos principios de manera inclusiva, los articula en un sentido restrictivo”, observa Bottinelli. Según sostiene, la decisión resulta ahora más comprensible si se la relaciona con el proyecto de modificación del sistema electoral: “Primero se reduce la posibilidad de ampliar el electorado y luego se cambian las reglas de la representación”.

La impresión del politólogo es que se busca limitar tanto la inclusión política de los inmigrantes como la influencia de los ciudadanos residentes en el exterior, quienes en algunas de las principales comunidades del mundo, sobre todo en Europa occidental y Sudamérica, mostraron durante los últimos años una mayor inclinación hacia la centroizquierda.

“La ciudadanía y la reforma electoral parecen dos partes de una misma estrategia”, observa Bottinelli.

Respecto de la nueva ley, el profesor distingue dos cuestiones: por un lado, la contraposición entre las listas cerradas y el sufragio preferencial; por otro, el llamado premierato, es decir, la elección o legitimación directa del presidente del Consejo de Ministros.

Según Bottinelli, una cosa es elegir directamente al primer ministro dentro de un régimen presidencialista o semipresidencialista y otra muy distinta es designar de ese modo al jefe de Gobierno mientras se mantiene una estructura parlamentaria.

“El único país parlamentario que experimentó durante un breve período con la elección directa del primer ministro fue Israel. La experiencia no funcionó, principalmente por la fuerte fragmentación del sistema de partidos, y se regresó al parlamentarismo clásico”, recuerda el politólogo.

Además, el presidente de la República Italiana no desempeña una función meramente simbólica. “La historia italiana muestra numerosos casos en los que el presidente de la República intervino en la formación del Gobierno: vetó o sugirió nombres de ministros e incluso influyó en la salida de presidentes del Consejo”, afirma Bottinelli.

En ese marco, explica, reforzar la legitimidad electoral del jefe de Gobierno “puede generar un conflicto entre dos figuras dotadas de una fuerte autoridad política: por un lado, el jefe de Estado; por otro, un presidente del Consejo elegido o señalado directamente por los ciudadanos”.

También quedaría sin resolver la relación entre la legitimidad popular del primer ministro y la confianza parlamentaria. “El régimen seguiría siendo parlamentario. Por lo tanto, persiste el problema de la confianza. ¿Qué sucede si el presidente del Consejo elegido directamente pierde el respaldo del Parlamento?”, se pregunta Bottinelli. Y concluye que “desde el punto de vista de la teoría constitucional y de la organización del Gobierno, se trata de un sistema con muchas posibilidades de generar dificultades y cortocircuitos institucionales”.

El politólogo señala que el semipresidencialismo francés también mostró problemas cuando el presidente no contaba con una mayoría parlamentaria afín a su orientación política. En los últimos años, Emmanuel Macron debió “cohabitar”, es decir, gobernar sin una mayoría propia en el Parlamento.

“De este modo, sistemas que formalmente no son presidencialistas pueden terminar funcionando de una manera cada vez más presidencialista”, afirma. Según sostiene, el llamado premierato fuerte implicaría “una presidencialización del Gobierno, pero manteniendo un jefe de Estado con competencias e influencia propias”.

Para Bottinelli, entonces, sería más coherente adoptar claramente un régimen presidencialista, como el estadounidense, o semipresidencialista, como el francés, antes que crear un primer ministro fuerte dentro de un sistema que continúa dependiendo de la confianza parlamentaria.

A juicio del politólogo, la iniciativa parecería basarse en la previsión de que la centroderecha pueda convertirse en la alianza más votada. Si las distintas fuerzas de ese espacio lograran unirse —superando la incógnita que representa el flamante partido de Roberto Vannacci—, un premio de mayoría otorgado a la primera coalición permitiría transformar una ventaja relativa en un dominio muy amplio del Parlamento.

“Cuando estas modificaciones se relacionan con las restricciones introducidas en materia de ciudadanía, se vislumbra algo más que un proyecto para el país. Parece un proyecto de poder: una forma de conservar el Gobierno mediante el cambio de las reglas de juego y la manipulación de las condiciones de la competencia electoral”, sostiene el profesor.

Sin embargo, el punto más relevante para las comunidades italianas del mundo es la controvertida revisión de las circunscripciones del exterior, que según Bottinelli “debe ubicarse dentro del mismo contexto. Primero se limitó el crecimiento del electorado mediante la reforma de la ciudadanía. Ahora se reducen los distritos electorales de quienes residen fuera del país”.

De acuerdo con el profesor, la disminución de las divisiones territoriales y la creación, para el Senado, de un único distrito mundial en el que serían elegidos los cuatro representantes de la Circunscripción Exterior debilitarían aún más el vínculo entre los electores y sus legisladores.

“En términos prácticos, la modificación equivale casi a eliminar la incidencia del voto exterior en las elecciones nacionales”, sostiene Bottinelli. Añade que la participación de los residentes fuera del territorio conservaría un peso efectivo principalmente en los referéndums, en los que cada sufragio incide de la misma manera en el resultado general, independientemente del lugar de residencia.

En las elecciones parlamentarias, en cambio, la representación exterior fue desde su creación inferior a la proporción que ocupan los ciudadanos inscriptos fuera del territorio dentro del padrón total.

El sistema actual también presenta problemas, ya que en la división correspondiente a Sudamérica la mayoría de los parlamentarios electos provino históricamente de la Argentina y, en menor medida, de Brasil, con muy pocas excepciones.

“Como los candidatos pertenecían a distintos países, los electores uruguayos generalmente no sabían quiénes eran los postulantes argentinos o brasileños. Del mismo modo, los argentinos podían desconocer a los brasileños y estos últimos a los argentinos”, observa.

Una circunscripción todavía más amplia, que reuniera a comunidades distribuidas entre Sudamérica, Europa, América del Norte y Australia, volvería esa distancia casi imposible de superar.

“Difícilmente el ciudadano pueda conocer a los candidatos. A lo sumo, podrá optar por una orientación política general: centroderecha o centroizquierda. Pero se pierde casi por completo la relación entre representación, territorio y comunidad”, subraya Bottinelli.

El politólogo considera más razonable un sistema en el que quienes viven fuera del país voten en la circunscripción italiana donde están empadronados y participen directamente en la elección de los representantes de ese territorio.

“Es el modelo adoptado, por ejemplo, por España, donde una persona residente en el exterior continúa votando en la comunidad autónoma y en la provincia en las que está inscripta”, explica.

Bottinelli recuerda que el sufragio desde el exterior nació históricamente como una extensión del voto por correspondencia y no como un sistema autónomo de representación. Italia, en cambio, decidió crear una circunscripción específica y convirtió a los parlamentarios elegidos fuera de sus fronteras en representantes de las comunidades emigradas.

Según el profesor, detrás de esa decisión también estaba el temor de que los votos provenientes del exterior pudieran modificar directamente el resultado de los comicios.

Al respecto, Bottinelli recuerda las elecciones de 2006. “Los votos del exterior permitieron que la centroizquierda obtuviera cuatro de los seis senadores correspondientes a esas circunscripciones, a los que se sumó un independiente que llegó a un acuerdo con ese espacio. De este modo, la participación desde el extranjero contribuyó a conformar la mayoría en el Senado”.

La posterior reducción de la cantidad de parlamentarios disminuyó aún más el número de elegidos en las circunscripciones del exterior, pero la subrepresentación, subraya el politólogo, ya existía antes del recorte.

“Si los ciudadanos inscriptos fuera de Italia representan cerca del 10% de las personas habilitadas para votar, nunca contaron con el 10% de los diputados ni de los senadores”, observa.

La nueva modificación corre así el riesgo de profundizar una desigualdad ya existente, alejar todavía más a los legisladores de sus respectivas comunidades y reducir la capacidad de los residentes en el exterior para incidir en las decisiones políticas nacionales.

“El voto exterior nació con una representación limitada y ahora corre el riesgo de sufrir una restricción todavía mayor”, concluye Bottinelli: “La subrepresentación existe desde el origen del sistema y la nueva reforma puede profundizarla hasta volver casi irrelevante la participación electoral de los italianos que viven fuera del país”.